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破解监管立法冲突成难题我国亟须出台信托业法

发布时间:2019-08-15 11:33:46

泛资管时代呼吁业法

在信托高速发展的当下,行业暴露出的问题及潜藏的危机凸显。信托长远发展是否需要专门的信托业法来规范,业界争论较多。记者日前采访了中国社会科学院法学研究所经济法室主任席月民,他认为信托业法的缺位已经危及我国信托行业的稳定与可持续发展,需要信托业监管改革与立法同步推进。

记者:您一直呼吁制定信托业法,出发点是什么?

席月民:《信托法》颁行13年来,我国信托业目前已经在金融理财市场上大步迈入混业经营的大信托时代。在分业监管体制下,信托业的发展备受诟病,如何破解现行相关监管立法冲突已成为现实难题。当前我国信托公司管理的资产规模已超过11万亿元,高出了和基金行业的资产管理规模。然而,规模繁荣只是表象,信托业高速增长的背后潜藏着巨大的信托兑付危机。与国际信托市场相比,信托业法的缺位已经危及我国信托行业的稳定与可持续发展,市场竞争的无序化、政出多门、多头监管成为当前制约信托业稳健发展的突出问题,进而形成与金融分业监管体制之间难以克服的深层次矛盾,如何兼顾效率与安全,需要信托业监管改革与立法同步推进。

记者:您提到监管改革与立法同步推进,这二者对信托业长远发展有何影响?

席月民:当前制约我国信托业发展的关键因素,已不单纯是微观层面上的经营问题,而是宏观层面上的监管体制和监管制度问题。信托业监管是金融业监管的有机组成部分,其监管范围同样涵盖信托市场准入、业务经营活动以及市场退出等诸多方面。就信托业而言,信托业法的长期缺位使监管目标不够明晰统一,多头立法浪费了有限的立法资源,降低了监管效率。

记者:随着泛资管时代的来临,信托业法缺位逐渐暴露出什么问题?

席月民:首先,监管制度供给不够充分和完善。我国2001年《信托法》自身缺乏对信托业的具体规定,即缺乏对信托业监督管理的规定,《银行业监督管理法》虽然明确了监管信托公司的法定地位,但其内容主要规范的是银行业,而不是信托公司。信托业需要信托业法标明应有的市场地位,信托业混业经营的发展方向需要信托业法确认,信托业务的真正开展需要信托业法引导交易模式。这些年来,金融理财市场已成为信托市场的有机组成部分,但有些领域监管法律尚有空白,比如公司型基金和型基金都缺乏明确的法律地位,《证券投资基金法》虽在修改中增加了相关规定,但其适用范围有限,并未从根本上使其得到应有的系统性规制,一些资产管理公司、证券咨询公司的理财业务同样存在该问题,因监管制度空白所导致的监管盲区正随着不断进行的金融创新而扩大。

其次,监管标准政出多门,造成各类金融机构竞争条件事实上的不平等。目前,银监会、和均有权监管金融理财市场,这就意味着信托业监管权实际上由三家监管机构分享,从而造成相应的监管规则多由行业监管部门单独制定,而相应的监管要求却并不完全相同。此外,在税收、利率(收益率)、破产清偿财产处置、会计制度等多个方面同样存在着差异。另外,信托业务分类也不统一。监管部门准确了解监管信息是审慎监管的重要保证,而监管信息的获得有赖于科学统一的业务分类方法。信托公司所从事的金融业务分类目前没有权威的方法,监管机构、信托公司、社会中介机构各有其标准,其他金融机构在从事理财业务中也存在类似问题,给金融统计和金融监管带来直接的不利影响。

再次,机构监管方法难以适应现实需求。简单地讲,机构监管就是将金融机构的全部监管事项交由一个监管机构或几个监管机构负责。这种监管方法适应于分业经营和分业监管,通常要求将一个金融机构的所有业务作为一个整体进行监督检查,使监管机构能够超越某类具体业务而评估整个金融机构的风险和管理,并从整体上考虑采取适当的监管措施解决不同业务领域所出现的问题,一般不会留下监管漏洞,也会避免重复监管。但与此同时,该类监管方法会产生相应的弊端,即可能形成同类业务因金融机构不同而按不同标准进行监管,造成监管差别,不利于公平竞争。另外,由于新业务的增长,在新业务与传统业务之间其监管方法和监管理念也相差甚远,监管机构可能会因不擅长对新业务的监管而使监管效率受到影响。由于信托业已经不再局限于信托公司,因此机构监管方法已经明显不适应这种变化,差别监管在市场上正不断制造出越来越多的不公平竞争,参差不齐的市场准入制度也在快速集聚信托风险。

最后,信托文化观念不够普及,法律适用陷入尴尬。信托一词之所以能从英美法系走入大陆法系,恰恰并非依托于以信托命名的机构或行业,而是依托于“基于信任而托付”的制度安排。这种制度安排之所以能被许多国家认可和接受,最根本的原因在于信托的功能优势。将信托的认识与理解仅仅停留在行业层面或机构层面,既不利于民事信托的勃兴,也不利于营业信托的监管。就信托与理财而言,二者有着高度统一的一面,理财对专业性知识、技能及硬件设施的依赖性同样突出了理财服务的“诚信”与“专业”品质。尽管信托公司在我国已经发展了30余年,但我国当前的信托文化观念仍然不够深入,诚信市场土壤的培育仍需假以时日,信托风险的集聚应引起监管机构的警惕。实践中,对《信托法》的适用隐晦不清,有法不依备受诟病。除信托公司明确受《信托法》约束并直接受银监会监管之外,其他各类机构均刻意回避或模糊其理财业务属于信托范畴的实质,进而导致是否适用《信托法》模糊不清,司法审判遭遇适法上的尴尬。

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